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法院人員分類管理改革心路——法院人員分類管理改革研究

  佛山中院以審判長負責制為核心的人員分類管理改革,最早在二零零九年四月珠三角地區中院院長“科學發展、先行先試”研討班座談會上提出,力爭解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題,讓法官能夠獨立、公正地行使審判權……受體制、機制、環境、氛圍等多重因素限制,改革實施卻幾經波折,直到二零一三年最高院發文試點、市委常委會討論通過,歷經四年,才不得不以“妥協”換發展。但亦因此在思路和體系上得以不斷礪新完備

  □陳陟云

  相信很多人了解或知曉佛山中院正在進行的人員分類管理改革,是從2013年4月《南方周末》的一篇報道開始,雖然這項改革已經默默進行了四年。我做人做事一向率真坦蕩,接受采訪也是如此。后來報紙上攤,我發現文章的標題本身,就對中國司法改革現狀的一次頗具“挑釁”意味的視覺沖擊——《佛山試行獨立審判改革最大膽的法院改革有待下文》:“獨立審判”,本旨回歸司法本質,重申法治常識,讓裁判者獨立、公正地行使審判權;“最大膽”,意指在還沒有任何政策支持的情況下,自下而上,獨辟蹊徑,直指中國司法行政化、地方化痼疾;“有待下文”,是說進一步改革亟需中央、最高院、地方黨委政府在政策、人事、財政等各方面予以支撐,這也是佛山中院改革目前遇到的最大障礙。

  阻力之下礪新完備改革思路

  佛山中院以審判長負責制為核心的人員分類管理改革,最早在2009年4月珠三角地區中院院長“科學發展、先行先試”研討班座談會上提出,力爭解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題,讓法官能夠獨立、公正地行使審判權,培育真正意義上的法官隊伍。

  “野徑云俱黑,江船火獨明”。受體制、機制、環境、氛圍等多重因素限制,改革實施卻幾經波折,直到2013年最高院發文試點、市委常委會討論通過,歷經四年,才不得不以“妥協”換發展。但亦因此在思路和體系上得以不斷礪新完備。

  當前審判長獨立行使審判權的內部機制自2012年12月正式實施以來,運行良好,佛山中院審、判分離的現象得以終結,審判質量和效率明顯提升。但依靠外部力量的保障、選任和監督機制均未能如愿,在措施上打了不少“折扣”,一些具有先進性、前瞻性、科學性的思路未能“破繭”,審判長職業身份保障、機構設置優化、執行權分離等內容尚待觀念樊籬、體制障礙的破除。

  盡管困難重重,但然欣慰的是,我們的目標和方向并未因挫折而動搖,堅守住了改革的核心,中央司改“曉看”在望。中央、最高院新一輪司法改革的動向和趨勢,包括最高院最近下發的《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》精神,均表明佛山中院的改革思路是符合司法工作發展方向的。

  面對理想、現實與未來,我們把遺憾和欣慰寄予此書,將佛山中院人員分類管理改革思路的全貌“原汁原味”地呈現給世人,資以改革同行者、法律有識有志之士研究參考。

  改革關鍵在于“還權”與“修道”

  在我國,法院案件審理普遍沿用行政機關的層級管理模式,造成審判工作長期處于“審而不判、判而不審”的割裂狀態,既有違審判居中裁判的特有機制內涵,不符合審判工作規律要求,更不利于司法公正的實現。同時,龐大的法院隊伍,人才高度集中與素質良莠不齊并存,全都擠到行政晉升這一條“道”上。好比高速路上車多擁堵,稍有空隙便爭相填塞,最終“高速”變“低速”,各類人員前進空間狹窄,人才流失嚴重。

  如何解決?我認為首先要做“兩件事”。一是“還權”于法官,讓審判權運行回歸司法本質。正如最高人民法院院長周強所強調的,法院要以審判為中心,隊伍應以法官為主體,確保法院依法獨立公正行使審判權力;二是“修道分流”。通過人員分類管理改革,鋪平法官職業化道路,讓不同類別的人才“各行其道”,為整個隊伍的發展增速擴容。

  圍繞這“兩件事”,佛山中院逐漸形成了以審判長負責制為核心的人員分類管理改革思路:一是審判長負責制改革。完善審判權運行機制,選任精英法官擔任審判長,廢除案件層級審批制,審判長親自閱卷或提審、親自庭審、親自簽發法律文書,實現審判權與行政權相對分離,同時建立符合司法規律的審判長職業保障體系。二是機構設置改革。精簡審判組織構架,全面梳理部門職能,整合業務相關、職能相近的機構,凸顯審判部門的中心地位,形成職能配置科學合理、機構設置綜合精干、權責明確清晰的法院組織架構。三是人員分類管理改革。法院內設機構劃分為審判部門、審判綜合部門和行政綜合部門三大類別,將法院在編人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員三大序列,不同的部門和不同的序列人員適用不同的管理模式。同時,圍繞審判權與法官的中心地位,還對將執行權行使、司法警察管理從法院職能分離等內容進行了大膽的改革設想。這三部分環環相扣,共同的指向只有一個:讓法官獨立、公正地行使審判權。

  對法院人員分類管理的全面闡釋

  本書從起草到出版,歷經四稿,幾經修善,凝聚了佛山中院法官的思想和智慧。確切的說,這是佛山中院四年改革探索的實踐載體和理論升華:2009年至2011年間,改革小組查閱研究了大量文獻資料,走訪了江蘇常州、北京房山、青島、深圳等地法院,并在全院進行了多次問卷調查,為本書積累了扎實的理論基礎和豐富的實證資料。2012年初,審判長負責制在佛山中院刑一庭、民四庭和行政庭試點,同年12月在全院鋪開推行,近兩年的機制運行和四年多的改革經驗又為本書觀點提供了可靠的實踐基礎。

  經反復推敲,最終我們決定將本書內容分為四篇。第一篇闡述法院人員分類管理的基礎理論,通過理論研究方法,為司法改革實踐提供理論指導和支撐;第二篇介紹對域外法院人員管理模式的考察與借鑒,通過文獻研究和對比分析的方法,為我國相關改革提供多元視角和實踐經驗;第三篇是我國法院人員分類管理的沿革和探索現狀,將歷史考察與現狀調查相結合,揭示當前的國內在此領域改革的現實困境;第四篇是作者對我國法院人員分類管理的設想和展望,以佛山中院相關改革思路和實踐為實證分析藍本,對內部機構框架、人員分類管理和法官管理模式的改革路徑進行設計。

  本書參編人員中,既有熟悉調研、起草和運行每一改革步驟的改革調研小組成員,也有在一線切身體驗改革情況的審判長,他們的相關經驗都是本書觀點的寶貴來源。本人在此對參編人員的辛勤付出表示誠摯的謝意,也對所有關心和支持佛山法院改革的上級領導、兄弟單位、法學界人士表示衷心的感謝。希望本書能為推動中國司法改革進程起到一些“引玉”的作用。

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